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【“廉诚兴业”系列】必须认真对待“廉洁城市”建设计划

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近几年来,我国的杭州、深圳、广州等几个城市先后提出了建设“廉洁城市”的计划。其中,杭州提出最早,他们于2008 年提出“打造廉洁杭州”的计划。根据这些年的风气,“廉洁城市”计划也完全可能按照两个截然不同的路向发展:一是“作秀”,二是动真格的。由于实现该计划具有空前的复杂性、困难性和危险性,因此,“作秀”的可能性极大。是否“作秀”,有两个明显标志:一是动机,二是结果。动机上,提出城市的主要领导人根本就不理解什么是“廉洁城市”,也根本没有下决心、做好准备去实现它。结果上,过了几年,反腐败形势依然严峻,腐败继续蔓延,反腐败仍旧束手无策。如果是“作秀”,非但无益,绝对有害,不值得为之浪费笔墨。因此,本文所讨论的全部内容都建立在一个基本假定之上,即:“廉洁城市”建设计划是动真格的。

一、“廉洁城市”建设计划好

为什么说“廉洁城市”建设计划好呢?主要有以下三个理由。第一,目标好。回顾我国这些年的反腐败工作,基本上是处于一个无目标的状态。而“廉洁城市”建设计划不但首次设定了目标,而且是一个终极目标,即:实现廉洁。廉洁或取得反腐败成功是一个怎样的目标呢?作者本人在2009 年出版的专著中曾提出两个标准:“低水平”和“可持续”。后来,又补充了第三个标准,即:“零容忍”。所谓“低水平”是指成功地把腐败程度(level of corruption) 控制到一个很低的水平。“可持续”是指这个“低水平”是可以长期保持的,这便意味着跳出了腐败的“历史周期率”。与前两个客观标准相比,“零容忍”是一个主观标准,是指人们对腐败的态度或价值观,即人们普遍地不容忍腐败。在这三大标准上,是否有实际的数据作为标杆(benchmark) 呢?如果没有,也就失去了意义。幸好,我们有这样的数据。众所周知,我国的香港是反腐败成功的样板。自1992 年以来,廉政公署委托一个社会机构,逐年对香港的反腐败工作进行评估。虽然在这个评估调查中没有腐败程度的直接数据,但有一个高度相关的指标,我把它取名为“ 腐败接触率”(Encountering Rate of Corruption,ERC):即在一定的时间段内,人们所能实际接触到腐败行为的比例。近些年香港的ERC 在2%到3%之间。香港反腐败成效的“可持续”并不仅限于近些年,事实上,香港于80 年代中期就取得了反腐败的最终成功,30年来都没有发生腐败程度的巨大波动,即使有小幅波动,也都处于可控范围,不存在爆发、失控的可能性。在该调查评估中,香港大众对于官员腐败行为的容忍度平均得分在1 分之下(分值范围是0 到10 分,0 是“完全不可以容忍”,10 是“完全可以容忍”)。

第二,反映了探索“中国特色反腐倡廉道路”的基本规律。近几年来,政府和社会上都有关于“中国特色反腐倡廉道路”的提法,过度乐观者说“已经走出了一条”这样的道路,审慎乐观者说“初步走出”。其实,要是对照“中国革命道路”和“中国特色社会主义建设(或改革开放) 道路”——经实践检验且证明成功之后才可被称之为“道路”,由于缺乏反腐败成功实践的检验,即使是审慎乐观者的说法也是完全站不住脚的。那未来可能成功探索出来的“中国特色反腐倡廉道路”会有怎样的基本规律呢?在作者看来,恰好类似于前两条道路,该道路也一定是曲折的,绝不可能一步到位或整体成功。用一个理论概念来表述,就是“渐进模式”。既然中国反腐败取得成功的道路在很大程度上是渐进的,即“一部分地方先廉洁起来”,那什么地方最有可能、最有条件率先取得成功呢?从反腐败成功的诸方面条件来看,当然是发达城市地区最有可能。这就是说,从全局来看,“廉洁城市”计划虽然由一个或几个发达城市提出,但却反映了“中国特色反腐倡廉道路”的基本规律,肩负着探索该道路的重大使命。这个计划甚至在数千年中华文明史上都具有划时代的意义,因为尽管中华文明曾创造过众多奇迹,但却从未取得过反腐败成功,亦或说我们从未真正跳出过腐败的“历史周期率”。

第三,承载着我国全面现代化的希望。一个国家的现代化不仅是经济的现代化,更有政治的、社会的现代化。改革开放30 年来,我们的重点始终是经济的现代化。事实上,比经济现代化更困难、更富有挑战性的是政治和社会的现代化。政治和社会的现代化有很多标准,但一个综合性的目标就是实现廉洁。从领导人的多次反腐告诫足可以看出实现廉洁目标的极端重要性:反腐败“关系人心向背和党的生死存亡”,党和国家正面临的四种危险之一就是“消极腐败的危险”,“我以为最大的危险在于腐败”。反腐败如不能成功,必然意味着彻底的失败。党的长期执政、社会的长治久安、中华民族的伟大复兴都将化为泡影。从持续严峻的反腐败形势来看,这个可导致我们全面失败的危险正一步步逼近,而不是寓言故事中的“狼来了”。廉洁目标能否实现,取决于一系列政治和社会的条件。考察当今世界上那些为数不多的反腐败成功的国家或地区,无不具有这样一些共同点:法治取代了人治,民主取代了君主(皇帝或国王一个人拥有一国的产权) 或“官主”(官员阶层是社会的特权阶层,是一国的真正主人),分权取代了集权(加之民主的实现,使权力难以得到有效监督的难题被破解),反腐败走向法制化(反腐败法律制度体系科学、完备,反腐败体制运作有力、有效) 等。因此,廉洁能否实现,可以作为一个国家或地区能否全面实现现代化的一个综合指标,或曰试金石。作为我国全面廉洁实现的一个或一些“特区试验”,“廉洁城市”建设计划无疑承载着我们全部的希望。

二、“廉洁城市”建设计划难

说难其实并不能完全表达“廉洁城市”建设计划的复杂性、困难性和危险(风险) 性。我国“廉洁城市”建设计划出台的一大背景是什么呢?毋庸讳言,腐败严重。而在严重腐败的情况下,要实现“廉洁城市”建设计划,无异于一场充满风险、充满挑战的革命。

回顾我国香港自70 年代中到80 年代中,大约10 年的反腐败成功历程,就可以充分说明这场革命的复杂性、困难性和危险性。在启动成功进程之前,香港经历了数十年的严重腐败过程,也呈现出越反越腐的恶性循环。1973 年的葛柏腐败大案终于触发了香港社会的动乱。该危机也带来了转机,随着高度独立的反腐败机构——廉政公署的成立,全新的“三管齐下”的反腐败综合战略的出台,使香港具备了取得反腐败成功的条件,开始走向成功。岂料,反腐败到了1977年却触发了大规模的“警廉冲突”,导致香港社会更大的政治和社会动乱。该动乱差点酿成港督下令军队镇压暴乱警察的悲剧。万幸的是,在颁布“特赦令”和修订《警察条例》之下,危机终于被平息。

香港的案例说明了些什么呢?在腐败严重的情况下,腐败分子就会成为一股邪恶的、可怕的势力,要遏制它、战胜它,绕过去的路是不存在的,必将直面危险,甚至极有可能迎来一场“血雨腥风”的革命。在电影《建国大业》里,蒋介石有句台词:反腐亡党,不反腐亡国。文艺作品固然有艺术化的成分,但真实的世界完全可能更加的惊心动魄。不反腐或许政权还能撑的长一些,但终究跳不出失败的“周期率”;但反腐要是弄不好,完全可能加速政权的失败。香港的“警廉冲突”就是由反腐触发的史无前例的政治和社会危机。万幸的是他们渡过去了。一旦发生不测,立刻就导致失败的结局,比不反更快。当然,通过一些重要策略的采取,例如,实施主动的、有条件的“特赦”策略,由此解放大多数以孤立极少数罪大恶极的腐败分子并最终将他们绳之以法,是可以避免全局性危机的。

内地“廉洁城市”建设的一些大背景和当年的香港很类似,也是腐败严重甚至也“越反越腐”了多年。如果说有什么不同,那就是困难更大、任务更繁重。第一,香港在1973年葛柏事件发生时,很好地把握住了“民心可用”的机遇,而我们恐怕已经失去了这样的时机。第二,那时的香港已经是司法独立,法治基本成功的情况,而内地的发到城市,在这方面无疑都是“短板”。第三,内地的发达城市在区域特性上是可以和当年的香港相比拟,但所不同的,香港一直是一个很特殊的城市地区(当年的租界地或现今的特别行政区),而内地的任何一个城市,要不受全国制度或文化大环境的影响都是很难的。

这怎么办呢?内地“廉洁城市”建设计划还有成功的可能吗?可能性当然有。作者曾在一个针对新加坡、香港的案例研究中,提出了在国家层面取得反腐败成功需要具备的五个前提条件:领导人的政治决心,反腐败法律,反腐败体制,反腐败战略,群众的支持。相比而言,一、三两个条件是我们的“短板”。考虑到内地城市比香港困难更大的情况,不仅需要领导人政治决心更大,还需要实施作者的另外一个政策建议:把一些内地城市设立为“廉政特区”,进行类似于30 年前的经济特区那样的“特区试验”。只有这样,才能隔离大环境对于试点城市的影响,才能为试点城市开辟更大的试验空间。否则,“廉洁城市”建设计划很可能是无所作为、一事无成。考虑到“廉政特区”属于“政治特区”,比“经济特区”试验更复杂、更困难、更危险,必须要有上下两个积极性。首先,试点城市要真有决心;其次,中央政府要更正式地授权,赋予更大的试点权限并予以大力的、坚定的支持。这是可能成功的基本条件。

我们盼望着哪怕只有一个“廉洁城市”建设计划能具备所有这些基本条件,早日启动试验,并在一个不太长的时间内传来成功的好消息。这可以说是我国取得反腐败成功的唯一希望,是中华民族能否跳出腐败“历史周期率”的一次划时代的伟大试验。(作者系北京航空航天大学公共管理学院教授、北航廉洁研究与教育中心主任、中国监察学会常务理事 任建明)